A casi veinte años de la aparición del primer presupuesto participativo (PP) municipal en Chile, se ha acumulado conocimiento suficiente para pensar que este mecanismo de democracia participativa podría ser incorporado en la nueva Constitución para garantizar el derecho de participar en la gestión pública. Pero, ¿qué es un presupuesto participativo? ¿Qué sabemos de su implementación en Chile? ¿Qué decide la población que participa? ¿Qué nos dice la experiencia comparada?
El PP es un mecanismo de democracia participativa que permite a la ciudadanía conocer qué es el Presupuesto Municipal, y decidir en conjunto con las autoridades locales sobre una parte del mismo. Desde el año 2001 a la fecha son cincuenta y tres las municipalidades que lo han implementado en Chile. Son municipios mayoritariamente de comunas urbanas, con un desarrollo alto-medio, con capacidad financiera suficiente para destinar recursos al PP.
No está contemplado en la Constitución y la Ley 20.500 de participación ciudadana no ha incidido significativamente en su desarrollo, menos en su origen. Esta ley no apoya a las municipalidades que lo implementan, dado que no vincula la participación ciudadana en el PP con recursos fiscales de otros niveles de gobierno, solo sugiere implementar su concreción, dejando su origen y desarrollo a expensas de la voluntad política de alcaldes y de la capacidad financiera de esas municipalidades.
El porcentaje promedio de recursos financieros que destinan al PP las cincuenta y tres municipalidades es de un 1,41 % en relación con el presupuesto total municipal. Llevado a montos, la inversión promedio es de 152.028.883 pesos. El promedio de inversión per cápita resultante es de 2.367 pesos. Estos recursos son bajos con relación al presupuesto total de las municipalidades, y aun menor en relación con la inversión que ejecuta el gobierno central y regional en las comunas. Como consecuencia, esto incide directamente en el tipo de proyectos y problemáticas que se pueden resolver con el PP en la comunidad.
El desarrollo del PP ha estado motivado por alcaldes y alcaldesas. Los distintos gobiernos nacionales y los partidos políticos no han jugado un rol relevante en el desarrollo de este mecanismo de participación ciudadana. Muy por el contrario, las prácticas centralistas del gobierno han sido obstaculizadoras para potenciar su desarrollo, provocando en algunos casos que se transforme en una herramienta para renovar relaciones clientelares de alcaldes en el espacio local.
En la mayoría de los casos, la movilización de ciudadanos para participar en las votaciones que contempla el PP ha sido importante, ya que lo hace un porcentaje relevante de personas mayores de catorce años. No obstante, esta participación es de baja intensidad porque la ciudadanía y la comunidad se movilizan para decidir proyectos menores, sin impacto en las definiciones estratégicas que adoptan las municipalidades. Salvo excepciones, esa es la tendencia mayoritaria que se aprecia.
En definitiva, el contexto político e institucional predominante en Chile en los últimos veinte años, ha sido fundamental para que los PP no hayan sido más protagonistas en el fortalecimiento de la democracia participativa a escala municipal. La experiencia comparada explica al respecto que, al menos considerando a Perú y República Dominicana, no se puede afirmar que su incorporación en la Constitución asegure un desarrollo exitoso. Lo que sí se puede constatar es que ha facilitado que la participación ciudadana se transforme en un derecho cuyo ejercicio no quede supeditado únicamente a la voluntad política del gobernante, sino que también ofrezca a la ciudadanía la posibilidad de ejercer mínimos grados de incidencia y control sobre la gestión pública para dinamizar la política en el ámbito local.
Sin la posibilidad de redactar una nueva Constitución, el futuro para la democracia participativa habría sido poco esperanzador. No obstante, en la discusión constitucional ha quedado de manifiesto el agobiante centralismo que afecta a las municipalidades y la precaria democracia participativa que no logra transformarse en complemento a la cuestionada democracia representativa en el nivel local.
Este contexto abre una posibilidad real para que se pueda inaugurar una segunda ‘era’ de presupuestos participativos en Chile, que contemple los aprendizajes acumulados, y permita consensuar ‘reglas del juego’ donde la participación ciudadana ofrezca espacios más incidentes para resolver problemáticas estructurales de la comunidad.
La nueva Constitución debería permitir incorporar esta institución participativa, considerando el aprendizaje en Chile, pero también y por sobre todo la experiencia comparada internacional, para no cometer los mismos errores y realizar un diseño institucional que no tan solo garantice el derecho a participar, sino que también facilite su concreción en la práctica política local.
Egon Montecinos
Director Centro de Estudios Regionales, Universidad Austral de Chile
Consejero del Instituto de Gobiernos Locales y docente de la Universidad Abierta de Recoleta
